柘政办〔2018〕30号

柘城县人民政府办公室

关于印发柘城县深入推进土地利用综合改革

实施方案的通知

各乡（镇）人民政府、街道办事处，县人民政府各部门：

《柘城县深入推进土地利用综合改革实施方案》已经县政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

2018年5月14日

柘城县深入推进土地利用综合改革

实施方案

为进一步贯彻落实党的十九大精神，认真落实省市土地利用综合改革工作部署，加快推进“三块地”（城镇规划区内建设用地、农村耕地、乡村建设用地）改革，助推乡村振兴战略实施和全县经济社会发展，结合我县实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，落实省委、省政府加快推进新型城镇化、实施百城建设提质工程的决策部署，按照县委、县政府打造“一城六区四基地”战略定位，积极推进土地利用供给侧结构性改革，创新土地资源规划、开发、供应、利用方式，提高资源利用效率和资源保障水平，提高土地资源的资产价值和资本价值，为建设“实力柘城、美丽柘城、文明柘城、平安柘城”做出更大贡献。

（二）基本思路

按照保障发展与保护环境内在统一、相互促进的要求，转移国土资源管理工作主战场，以城镇规划区内建设用地、农村耕地、乡村建设用地（以下简称“三块地”）为主阵地，以“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线”为基础，以提升土地供应质量为方向，以提高土地资源的资产价值和资本价值为主线，综合运用行政、市场、经济、科技四种手段，通过实施“多规合一”规划，拓展土地储备，开展土地信托，进行土地综合整治，完善土地要素市场体系，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，打通土地资源向资产、资本转化并增值的渠道，促进城镇建设用地保障科学有序、节约集约，农村耕地数质并升、规模流转，乡村建设用地布局科学、生态宜居，使“三块地”空间布局均衡、内部结构合理，为新型城镇化、农业农村现代化、城乡融合发展提供有力的土地和资金保障。

二、工作目标

（一）2018年工作目标

2018年底，通过土地利用综合改革，初步形成城镇建设用地“统一规划、统一收储、统一开发、统一出让”的工作格局，实现城镇土地资源的有序供给和保值增值；初步建立农村土地信托运营体系，形成农村土地信托、土地精准整治、规模化经营的协调推进机制，以田、水、路、林、村、厂土地综合整治为平台，释放乡村腾退土地和新增耕地、提质耕地等资源的价值，落实乡村振兴战略，推动城乡融合发展；积极参与建设用地规模指标、补充耕地指标、乡村建设用地腾退指标交易，加快促进土地资源向资产、资本转化并增值；推动生态文明建设，大力推进绿色发展。

1.城镇规划区内建设用地。县城规划区内建设用地，2018年土地出让金目标10亿元。计划供应土地5400亩，其中住宅用地34宗1526亩、商业用地3宗80亩；工矿仓储用地26宗2868亩；公共管理和公共服务用地、特殊用地16宗935亩。

乡镇规划区内建设用地，2018年筛选3个试点乡镇,土地出让收益达到1000—2000万元。其中，选择慈圣镇作为存量建设用地改革试点；选择岗王镇为解决新农村社区遗留问题试点；选择张桥镇作为新增建设用地改革试点。

2.农村耕地。加快推动流转，2018年选择慈圣、马集、牛城为试点，由土地信托公司（柘城县润土投资发展有限公司）承租三个试点乡镇农村耕地10万亩，每亩租金600～800元，土地整治之后，转租给农业龙头企业，每亩租金800～1000元。所获收益2000万元，70%收益留给村集体、20%收益留给乡镇作为工作经费、10%留给土地开发信托公司，并积极吸纳流转土地农户到企业生产基地打工，年人均务工收入达5000元以上，形成农户、政府、公司三方共赢的局面。

加大残次林地整治力度，对当前农村的残次林地进行改造复垦，全县要完成11700亩以上。

3.乡村建设用地。2018年，以集体建设用地整治和工矿废弃地复垦利用为基础，复垦、腾退农村集体建设用地2500亩。其中选择安平镇张杨李村，张桥镇的轩庄村、吕岗村，牛城乡大王村为试点，实施集体建设用地综合整治整村推进，预计节余建设用地指标831亩，交易累计筹集资金16000多万元，投入到试点村，进行乡村基础设施建设，促进乡村发展。

（二）长期目标（到2030年）

到2030年，“三块地”主战场改革成效在生态文明建设中的作用与地位得到充分发挥。土地资源资产资本管理更加规范，最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度得到有效落实，土地资源供应、土地资本价值和新型城镇化需求平衡，政府调控土地市场能力更加有力。全面建成覆盖全县的兼具土地整治、经营的土地信托运营平台，成为全县土地流转的主平台，其业务规模等指标处于绝对领先地位。国土资源投资网全面建成，土地资源资产资本转化更加顺畅，投资平台作用进一步提升，对国土资源工作及经济社会发展的支撑更加有力。

形成城镇土地“大储备”工作格局。2030年，全县累计储备新增用地建设规模达到3万亩，政府对一级市场的调控能力得到进一步强化。自2018年起到2030年全县每年土地出让收入均达到10亿元，各乡镇分别达到1000—2000万元。百城建设提质工程需要的旧城改造、城市待开发土地和城镇规划区内集体土地先行储备，用地需求做到应保尽保。

落实乡村振兴战略成效明显。到2030年，累计复垦、腾退农村集体建设用地2.4万亩，为城镇发展提供建设用地；实施藏粮于地战略，通过土地信托累计整治流转土地80万亩，新增耕地0.75万亩，原有耕地质量平均提高1个等级。拿出新增耕地指标和增减挂钩指标在全省范围内交易，力争到2030年为乡村振兴累计提供10亿元资金以上的支撑。

全力保障打赢脱贫攻坚战。建立健全以政府为主导、以乡村土地整治为抓手、以整合资金集中投入为保障的部门协调联动、精准扶贫工作机制。争取上级优先安排的贫困地区的土地整治项目和资金，大规模建设旱涝保收高标准农田，着力提高农业综合生产能力，夯实农业现代化基础。探索建立集体股权参与土地整治项目分红的资产收益扶贫机制，走出一条土地整治+脱贫攻坚有机结合的新路子，提高农村自身发展和脱贫致富能力。

三、工作任务

推进土地利用综合改革，是一个渐进过程和系统性工程，要坚持统筹谋划、稳步推进，确保土地利用综合改革有序实施。

（一）城镇规划区内建设用地

城镇规划区内建设用地是指城镇开发边界控制线内的建设用地，分为新增国有建设用地和存量国有建设用地，储备土地主要包括批而未供土地、闲置土地和城镇低效用地等。城镇建设用地利用改革,核心是推进以人为本的新型城镇化，出发点和落脚点是提高城镇规划区内建设用地的节约集约水平，途径是充分发挥政府的主导作用，将已征收未利用土地、依法收回的国有土地、行使优先购买权取得的土地等全部纳入政府土地储备体系，统筹各类项目建设，统一进行整理开发，提升土地供应质量和价值空间，由政府“一个龙头”向市场有序供应土地，增强政府财力和调控能力，形成城镇发展新格局。

1.逐步建立以空间规划为总揽、专项规划为支撑的“1+N”空间规划体系。按照“多规合一”要求，制定到2030年的国土空间规划，组织编制土地储备中长期专项规划（3～5年）。对全县土地资源全面盘点，摸清城镇规划区内可收储建设用地数量以及收储土地的增值潜力，算清规划期内城镇发展土地需求、资金需求；算清城镇规划区内最大限度能够开发利用的土地规模及当期收益和将来预期收益，实现城镇建设投资与土地资源预期收益基本平衡，为新型城镇化发展提供有力的土地和资金支撑。

2.逐步构建“大储备”新格局，有序拓宽土地储备范围。科学制定土地储备计划，构建“中远期规划、三年滚动计划、年度计划”三级体系，推进土地储备计划与新增建设用地计划、国有建设用地供应计划、棚户区改造计划、财政预算计划等各类计划的深度融合，最大程度实现计划的前瞻性、协同性和落地性。2018年，拟储备可开发利用的国有建设用地5654.72亩，争取土地储备专项债券2.4亿元。

3.注重综合开发，提升土地价值。完善储备土地“熟地”出让制度。按照“先完善环境再整体开发，先统一整理再有序供应”的原则,由县国土资源收购储备中心统筹实施对储备土地的一级开发，推进储备土地前期开发多元化，通过政府采购、PPP等多种方式，对储备土地实施道路、供水、供电、供气、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设，向市场投放产权清晰、配套完善的“熟地”。

（二）农村耕地

农村耕地是永久基本农田控制线范围内基本农田，以及一般耕地和宜耕后备资源。农村耕地利用改革的重点是发挥国土资源部门土地信托职能，成立土地信托公司，根据“三权分置”政策开展农村土地信托，形成以土地信托为核心业务的“土地信托—土地整治—规模化经营”模式。创新土地整治资金投入和使用管理，探索财政资金和社会资金共同投入土地整治的路径，加快高标准农田建设步伐。引进现代农业企业，开展土地规模化经营，夯实农业现代化基础，助推农业供给侧结构性改革，落实好国家粮食安全战略。

1.健全农村土地信托运营管理体系。建立县级农村土地信托机构，赋予其土地信托、精准整治、规模化经营、抵押担保等功能，使其成为全县土地承包经营权流转、规模化经营的主平台。开发使用农村土地信托信息化平台，全面支撑业务运行和管理；汇聚、整合相关农业社会资源，为农村土地信托提供全方位服务与支撑，使农村土地信托对全县的土地经营权起到引导、示范和带动作用。

2.全面完成土地信托耕地的精准整治。由土地信托机构出资成立专业化土地整治机构，并根据我县农业产业规划的要求，对土地信托的耕地按照产业规划的用途进行精准整治，使土地整治更具有针对性，能够更好地满足后期规模化经营的需要。创新土地整治资金投入和使用方式，以新增费作为引导资金，吸纳社会资金投入土地整治，拓宽土地整治资金来源渠道，放大资金规模。

3.促进土地信托农村耕地规模化经营。引进优质新型农业经营主体对信托并整治过的耕地进行规模化经营，在全国范围内积极发现优质农业经营主体，建立统一的经营主体储备库。重点以本县龙头企业为重点，从经营主体储备库中主动发现有经营能力、有发展潜力、有突出优势的经营主体，开展耕地规模化经营合作。与各类新型农业经营主体融合发展，共享收益。农村土地信托机构也可根据实际情况，适时成立专业化经营公司开展土地自营业务，降低土地信托后耕地闲置的风险。

4.发挥土地指标最大效益。对土地信托后开展土地整治产生的、其他途径产生的耕地占补平衡指标（包括数量和质量两种指标）进行科学管理，积极参与省内外公开交易，实现土地和资本的优化配置和高效利用。2018年起，全县耕地占补平衡指标每年储备不低于1000亩。同时，加大对乡镇的扶持力度，对于通过大规模土地流转整治和残次林地改造整理出的补充耕地，每整治出3亩指标留给乡镇1亩用于乡镇集镇区发展,解决乡镇建设用地和资金筹措难题，以及乡镇新型农村社区项目遗留问题，调动乡镇加快推进改革的积极性。

5.着力打造“全国农村一二三产业融合发展先导区”。结合土地信托，加快慈圣、牛城、马集3个传统辣椒种植区的土地流转，围绕“做优一产、做强二产、做活三产”的目标，与“老干妈”集团等知名品牌企业合作，力争到2020年，发展以标准化种植及育苗为主的第一产业项目7个，以产品加工为主的第二产业项目15个，以研发项目、休闲农业、美丽乡村为主的产业融合项目3个，流通、市场销售等农产品仓储加工项目6个，该区内实现生产总值40亿元，以三樱椒为主的主营业务收入达到30亿元以上，建成“全国农村一二三产业融合发展先导区”。通过一二三产业融合发展，切实增强产业融合发展的协同优势，提升辣椒产业整体发展水平，促进农民就业创业，拓宽增收渠道，努力构建现代农业生产体系、产业体系和经营体系，推动农村产业兴旺，为实施乡村振兴战略、实现农业农村现代化提供强有力的支撑。

（三）乡村建设用地

乡村建设用地是指农村集体经济组织兴办企业、公益事业或者农民建设住宅所需占用的农村集体土地以及国有的独立工矿用地。乡村建设用地利用改革以集体建设用地整治和工矿废弃地复垦利用为基础，以节余建设用地指标流转为突破口，通过开展土地综合整治，结合人地挂钩政策，缓解乡村建设和新型工业化、新型城镇化发展对建设用地需求的压力；通过节余建设用地指标的有偿使用，为乡村振兴发展筹集资金，增加农民市民化资本，促进城乡统筹发展。

1.科学制定镇村规划。结合2030年区域内村镇规划要求，按照土地、城建、生态、产业发展规划“多规合一”的原则，科学制定乡村规划，划定乡村发展边界，合理安排农村生活和非农生产用地，并对规划进行严格管控。以乡村建设用地整治为主要内容，编制全县土地综合整治规划和年度计划，科学安排土地综合整治建设任务。对乡村建设用地拆旧建新、土地复垦和片区开发进行统一部署，统筹协调农村土地综合整治、生态保护和经济社会发展，引导土地综合整治健康有序推进，确保农村土地综合整治目标顺利实现。

2.加大政策扶持力度。积极鼓励乡村开展农村土地整治复垦。对于整村推进乡村集体建设用地复垦的，按完成比例给乡镇以奖代补。完成试点村100%拆除复垦任务的，每亩奖励15万元；完成任务50%的，每亩奖励6万元；完成任务50%—100%之间的，按实际完成比例推算；完成任务50%以下的，按零星建设用地复垦的奖励政策对待。以奖代补资金用于群众安置补偿、新村建设及集镇区的发展。

3.严格农村宅基地管理。严格落实“一户一宅”政策，严格限定宅基地面积，农村建房要坚持先规划后建房。所有村庄规划区内的农村居民建房须按照规划有序开展，规划区外不得违规建设。按照中共中央《深化党和国家机构改革方案》要求，充实基层国土资源所力量，加大对农村“双违”的控制力度，既依法保护农民建房的合法权益，又坚决制止违法违规建房行为。

4.试行宅基地有偿退出和置换机制。在整村推进建设用地复垦的试点村，试点乡镇可根据实际情况，试行宅基地有偿退出机制。由乡镇统一规划建设村民集中住宅小区，村委会与村民签订协议，村民将现有宅基地和房屋退出，用于置换住宅小区的新房，不愿意置换的，可通过宅基地有偿退出机制领取补偿款。凡是自愿退出农村宅基地到县城购房入住的群众，宅基地在167平方米以上（包括167平方米）的每户补偿5万元，宅基地在167平方米以下的按每平方米300元补偿；凡是自愿退出农村宅基地到镇区购房入住的群众，宅基地在167平方米以上（包括167平方米）的每户补偿3万元，宅基地在167平方米以下的按每平方米180元补偿。探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革，对于自愿放弃农村宅基地资格权的，参照以上宅基地有偿退出机制标准进行补偿。

5.推进人地挂钩政策落实。按照《河南省建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施办法》（豫国土资发〔2017〕152号）要求，依据进城落户人口数量和流向，综合考虑户籍人口和常住人口变化情况，科学预测规划期内进城落户人口总规模和城镇新增建设用地规模，统筹做好相关用地布局安排，到2020年，全面运用人地挂钩机制政策，使城乡用地结构布局更加优化，土地节约集约利用水平显著提高，为实现我县2020年常住人口城镇化率达到50%的发展目标提供用地保障。

四、保障措施

（一）建立组织，加强领导。县政府成立全县土地利用综合改革工作领导小组，统一组织领导全县土地利用综合改革工作，领导小组下设办公室，办公室设在县国土局，负责推动改革工作的日常事务。各乡镇（街道）是工作开展的责任主体，也要成立相应的机构，具体负责本辖区内的土地利用综合改革工作。县国土局要加强与上级部门衔接，明确政策措施，细化目标任务，明确时间节点，并做好对乡镇的对口指导、跟踪督查工作。

（二）制定方案，科学实施。各乡镇、县国土局及有关部门要按照土地利用综合改革的总体要求，加快制定符合实际的行动方案；要把“三块地”改革放到全县经济社会发展大局中去谋划部署推进，确定改革的路线图和时间节点任务，对土地情况进行深入调研摸底。各乡镇要选取适合实际的改革模式，按照试点先行的原则，逐步推开；要切实把握和处理好改革工作中可能出现的苗头性、倾向性、全局性和深层次问题，掌握动态，及时解决，确保改革取得成效，共享改革红利。

（三）加强宣传，形成态势。宣传部门要加大土地利用综合改革的宣传力度，向公众解读和宣传改革任务内涵和改革方向，营造合力推进土地集约节约利用的良好社会氛围。加强对改革过程中涌现出的先进典型和先进事迹的宣传报道，及时总结推广综合改革试点中的好经验、好做法。选取有代表性、易推广、可复制的试点，组织开展现场观摩，深入学习试点经验，对试行有效的重大改革举措和成功经验做法，及时综合推广全县其他乡镇。

（四）建立制度，协同推进。建立周上报、月通报制度，各乡镇每周上报土地利用改革工作进展情况，县土地利用改革工作领导小组办公室每月通报一次各乡镇工作进展情况，并呈报县委、县政府主要领导。在工作中涉及的发改、国土、规划、住建、人防、环保、消防等相关部门要积极配合，简化工作程序，一次性告知应完善的相关手续和缴纳的相关税费。

（五）统一考核，严格奖惩。要按照省市政府下达的2018年度“三块地”改革创新成效目标任务，加强对我县改革任务落实情况的跟踪分析和效果评估，抓紧建立监测、评估、公示、奖惩机制，并把“三块地”改革纳入2018年度全县年度目标考核，作为年度工作目标考核的重要内容。县土地利用改革工作领导小组办公室要定期不定期对各乡镇工作开展情况进行明察暗访，对发现的行动迟缓、效率低下、弄虚作假以及吃拿卡要问题，要实行效能问责，触犯党纪国法的依法追究责任。

责任编辑：赵丹